Procedimento disciplinare: per irrogare una sanzione disciplinare non rileva il fatto che l’appartenente della P.S. è stato, in sede penale, prosciolto. Il Consiglio di Stato ha, infatti, sostenuto che il soggetto prosciolto “perché il fatto non sussiste” non va esente dalla irogazione di una sanzione disciplinare (nella specie, della “destituzione”) se l’Amministrazione della P.S. ha tenuto conto di elementi che rilevano sul piano specificamente disciplinare, indipendentemente dall’accertamento di eventuali responsabilità penali.
Cons. Stato, sez. VI, sent. nr. 295/07 del 28.11.2006 – dep. 26.01.2007
Cons. Stato, sez. VI, sent. nr. 295/07 del 28.11.2006 – dep. 26.01.2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 295/07
Reg.Dec.
N. 9444 Reg.Ric.
ANNO 2004
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto dal Sig…………. rappresentato e difeso dall’avv. ………………….. presso cui è elettivamente domiciliato in Roma via ………………….;
contro
Ministero dell’interno in persona del Ministro pro-tempore rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso cui è ope legis domiciliato in Roma via dei Portoghesi 12;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sezione I ter n. 6089 del 8 luglio 2003
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Amministrazione appellata
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 28 novembre 2006 relatore il Consigliere Luciano Barra Caracciolo.
Udito l’avv. …………..per delega dell’avv. ……………. e l’avv. dello Stato Tortora;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Con la sentenza in epigrafe il Tar del Lazio ha respinto il ricorso proposto dal Sig…………, agente scelto della Polizia di Stato, avverso il decreto di destituzione dal servizio 24 maggio 1994 (con decorrenza dal 13 gennaio 1994) nonché del provvedimento ministeriale 20 maggio 1995, di rigetto del ricorso gerarchico e di conferma della sanzione stessa.
L’adito Tribunale premetteva di voler esaminare con precedenza i motivi di ricorso rivolti avverso il decreto di destituzione del 24 maggio 1994 e successivamente trattare la parte del ricorso diretta avverso il provvedimento di conferma della misura espulsiva, adottata in via di riesame su istanza del ricorrente proposta ai sensi dell’articolo 25 del D.P.R. 25 ottobre 1981 n.737. Risultava poi opportuno valutare le censure rivolte avverso il decreto del Capo della Polizia nell’ordine e nella numerazione seguiti dal ricorrente nella narrativa di fatto (che riproduce l’esposizione del c.d. ricorso gerarchico) ed in parte raggruppate nell’esposizione in diritto.
Non aveva rilevanza il primo motivo, posto che la notificazione del decreto di destituzione in semplice fotocopia priva di autenticazione, anche se potesse valutarsi alla stregua di un’irregolarità della comunicazione, addebitabile all’ufficio competente, non produce alcun effetto invalidante sul provvedimento già perfezionato.
Neppure aveva fondamento il secondo motivo, posto che la dedotta illeggibilità della firma dell’autore del provvedimento non ostacolava l’individuazione dell’effettivo sottoscrittore dell’atto, identificato tanto nelle premesse quanto nella parte finale del provvedimento nel “Capo della polizia Direttore generale del personale”. E’ quindi incontroverso (in assenza di querela di falso) che l’atto sia stato firmato dal Capo della Polizia del tempo.
Non poteva poi essere seguito il ricorrente quando (terzo motivo) chiedeva una dichiarazione di revocabilità o nullità del decreto di destituzione perché notificato oltre i 10 giorni indicati dall’art. 21 del D.P.R. n.737/1981, trattandosi di termine ordinatorio, il cui superamento non si rifletteva con effetti invalidanti sulla procedura già definita. Secondo il costante avviso della giurisprudenza l’indicata previsione di legge, non assistita da sanzione per il ritardo, aveva natura del tutto sollecitatoria, anche perché concerne attività relativa all’esecuzione del provvedimento già formato (Cfr. la sentenza 13 febbraio 1993 n. 211 di questa Sezione).
Il ricorrente inoltre non specificava quali sarebbero le violazioni del D.P.R. 10 gennaio 1957 n.3 commesse in sede di notifica del decreto, atteso che il provvedimento del Capo della Polizia era stato consegnato in copia direttamente al Sig……………. da due funzionari in data 8 giugno 1994 e quindi nel rispetto delle formalità prescritte dagli articoli 114 e 104.
Con un quarto mezzo di censura il ricorrente deduceva violazione di termini della procedura disciplinare: il motivo era infondato. Quanto alla segnalata conclusione dell’indagine istruttoria oltre i 45 giorni indicati dall’articolo 19 quinto comma del D.P.R. 1981 n.737, gli atti acquisiti dimostravano che il funzionario istruttore, incaricato con nota 19 ottobre 1993 del Questore di Firenze (incarico rinnovato con nota 13 dicembre 1993, per ampliare le contestazioni ai nuovi fatti nel frattempo intervenuti) ottenne, in data 22 gennaio 1994, proroga di 15 giorni per la conclusione delle indagini. La relazione risulta depositata l’11 febbraio 1994, e pertanto nei termini rispetto alla data iniziale del secondo incarico. Non occorre quindi, per respingere la censura, approfondire se il termine in questione abbia natura perentoria e se lo stesso debba intendersi prorogato di un periodo pari ai tempi dell’incidente determinato dall’istanza di ricusazione proposta dal Sig……………
La seconda censura, genericamente avanzata dal ricorrente, di violazione dell’articolo 120 del T.U. 1957 n.3, non trovava invece riscontro negli atti acquisiti, dai quali non risultava che il procedimento disciplinare avesse subito delle stasi superiori ai 90 giorni (né la parte aveva dedotto alcunchè al riguardo, dopo il deposito della documentazione nel fascicolo di causa).
In particolare, il Collegio rilevava che tra la data di deposito della relazione conclusiva del funzionario istruttore (11 febbraio 1994) e la prima riunione del Consiglio provinciale di disciplina (21 aprile 1994) non era intercorso un intervallo superiore ai 90 giorni, a parte il compimento medio tempore di altri atti tipici della procedura.
Con un quinto motivo il ricorrente deduceva nullità o estinzione della procedura disciplinare per la sua rinnovazione e/o duplicazione, essendo stato così violato il disposto degli articoli 111, 112 e 120 del T.U. 1957 n.3.
La censura non poteva essere condivisa, in quanto, come si leggeva nella delibera del Comitato centrale di disciplina e come risultava all’evidenza dagli atti di causa, la rinnovazione dell’attività istruttoria in corso, con ampliamento del suo oggetto, si era resa opportuna per la sopravvenienza di numerosi nuovi elementi a carico del ricorrente. Non appariva quindi irragionevole la scelta di unificare in un solo procedimento fatti tutti disciplinarmente rilevanti, invece di dare luogo ad ulteriori ed autonome inchieste. Siffatta scelta non violava le norme indicate dal ricorrente, le quali non affrontavano la specifica questione della possibilità di innestare ulteriori contestazioni, per fatti sopravvenuti di analoga portata, in un procedimento disciplinare già avviato, ma comunque nella fase iniziale (il Sig…………. non aveva ancora presentato le sue giustificazioni, avendo proposto ricusazione del funzionario istruttore). La rilevata legittimità degli atti di estensione degli addebiti escludeva poi che il procedimento si fosse estinto, ai sensi dell’articolo 120 del T.U. n.3/1957.
Con il quinto mezzo di impugnativa gerarchica il ricorrente lamentava la mancata notifica della comunicazione istruttoria relativa all’ammissione di testimoni ed alla proroga delle indagini. Il motivo andava respinto, perché, a parte problemi di rito (addebitabili allo stesso dipendente, che si era reso irreperibile: vedi documento allegato n.14 del deposito dell’Avvocatura), il Sig…………aveva beneficiato della proroga da lui stesso richiesta con istanza 19 gennaio 1994. Non si ravvisavano poi illegittimità nella mancata comunicazione dell’elenco delle testimonianze ammesse, trattandosi di adempimento non prescritto dalle norme di procedura (art. 109 del T.U. n.3), tenuto conto che per l’audizione dei testimoni (liberamente scelti dal funzionario istruttore) non era prescritto il contraddittorio. La garanzia di difesa veniva quindi assicurata nella successiva fase del deposito degli atti (art. 111).
Con il settimo motivo (mancava un sesto motivo) il ricorrente denunciava, quale vizio di legittimità dell’intera procedura, la mancata notifica, contestualmente al decreto di destituzione, del verbale del Consiglio provinciale di disciplina alla cui proposta si era conformato il Capo della Polizia. Ora, siffatta comunicazione non era prescritta dall’articolo 114 u.c. del T.U. 10 gennaio 1957 n.3, che prevede soltanto la comunicazione, nei modi già visti, del decreto applicativo della sanzione. Al riguardo (pur in mancanza di specifica deduzione del ricorrente) si sarebbe potuto osservare che l’obbligo di partecipare al destinatario l’atto che costituisce presupposto della sanzione derivava dalla regola generale posta dall’articolo 3 terzo comma della legge n.241/1990, ma la violazione della norma in questione, riguardando comunque la fase successiva all’adozione del provvedimento conclusivo della procedura disciplinare, si traduceva in una mera irregolarità (ovvero influiva sulla decorrenza dei termini di impugnativa) ma non comportava illegittimità alcuna del provvedimento stesso. D’altra parte il ricorrente anche al fine di esercitare in modo completo i suoi diritti a reagire nelle sedi competenti, ben poteva chiedere copia degli atti del procedimento disciplinare, avvalendosi, in caso di silenzio o di diniego, delle facoltà concesse dall’articolo 25 della legge n.241 del 1990.
Con l’ottavo e nono motivo il ricorrente prospettava l’assoluto difetto di motivazione del decreto di destituzione, avendo il Capo della Polizia operato un mero richiamo alla proposta del Consiglio provinciale di disciplina. Il motivo era palesemente infondato, in quanto prescindeva, nella sua formulazione, dalla regola generale posta dall’articolo 114 del T.U. n.3/1957, per il quale l’Autorità decidente deve conformarsi alla proposta del Collegio disciplinare, salvo che ritenga di disporre in modo più favorevole all’incolpato: era evidente che una motivazione approfondita occorreva nell’ipotesi derogatoria, e non in quella ordinaria di adeguamento alla proposta. Le ulteriori censure relative alla presunta violazione del diritto di difesa, per mancata, contestuale comunicazione del verbale del C.P.D., non meritavano nuove confutazioni, oltre quanto già detto in occasione dell’esame del precedente motivo di ricorso.
Il decimo motivo del ricorso gerarchico non conteneva specifiche censure di legittimità, costituendo soltanto un’ulteriore esposizione delle precedenti obiezioni circa i limiti al diritto di difesa derivanti dalla mancata conoscenza degli atti del procedimento, e non doveva essere quindi esaminato. Con l’undicesimo motivo il ricorrente affrontava il merito degli addebiti che avevano condotto alla sanzione, affermandone l’insussistenza e, comunque, l’inidoneità a costituire presupposto per la grave misura espulsiva.
Il Collegio, considerati i ben noti limiti al sindacato del giudice amministrativo sull’attività valutativa del comportamento dei pubblici dipendenti e sulla rilevanza ai fini disciplinari, visti tutti gli atti di causa, non scorgeva, nel procedimento in esame, palesi illogicità, errori ovvero eccessivo rigore. Le censure rivolte avverso il merito della scelta amministrativa dovevano essere quindi respinte. Dal complesso degli atti del procedimento, dalle contestazioni rivolte al ricorrente, dalle risultanze dell’inchiesta disciplinare e dai verbali del Consiglio di disciplina si evinceva infatti che la valutazione negativa del complessivo comportamento tenuto dal Sig……….. non appariva ingiustificata, e che la scelta di espellere l’interessato dal servizio di agente di polizia non manifestava irrazionalità o errori tali da consentire l’ingresso della verifica di legittimità per eccesso di potere.
I fatti addebitati all’interessato testimoniavano, invero, se complessivamente considerati, una condotta di vita incompatibile con l’esercizio delle delicate funzioni di agente di polizia. I fatti stessi, diversamente da quanto sosteneva il ricorrente, erano stati esattamente considerati dall’Amministrazione posto che la serie di debiti contratti dal ricorrente aveva determinato numerosi atti di pignoramento presso il datore di lavoro per cifre di rilevante entità (tenuto conto del trattamento retributivo in godimento), il che dimostrava un tenore di vita certamente eccessivo, inosservanza dei doveri di ufficio e scarsa serenità nell’esercizio dei compiti di istituto. Al riguardo il ricorrente invocava il divieto di duplicazione delle sanzioni per lo stesso fatto, ma i debiti che avevano dato luogo in precedenza all’inflizione della pena pecuniaria erano diversi da quelli oggetto delle attuali contestazioni (il che comportava, tra l’altro, secondo i principi generali del sistema, l’aggravante della reiterazione di un comportamento scorretto già sanzionato: art. 86 T.U. 1957 n.3). Peraltro la destituzione era stata inflitta non solo e non tanto per le varie richieste di pignoramento pervenute quasi contestualmente all’Amministrazione, ma per un complesso di elementi negativi che avevano sorretto il giudizio finale di inidoneità all’ulteriore svolgimento, da parte del Sig…………, delle delicate mansioni di agente di polizia.
Quanto alla dedotta erroneità del presupposto dell’emissione di assegni a vuoto il Collegio condivideva le osservazioni contenute nel verbale del Consiglio centrale di disciplina, nella parte in cui (pagina 10) si leggeva che “le argomentazioni del ricorrente, già vagliate in sede di Consiglio provinciale, possono forse anche avere rilevanza in sede penale, ma ai fini disciplinari resta il fatto di un comportamento non certo consono allo status di appartenente alla Polizia di Stato, l’aver cioè comunque emesso un assegno su un conto chiuso, fatto di per se stesso censurabile”.
In ordine agli addebiti relativi alle assenze prive di giustificazioni, al di là delle singole vicende di fatto, era incontestato che il ricorrente, nei periodi immediatamente anteriori all’avvio del procedimento disciplinare, aveva fruito di una lunga serie di brevi assenze, spesso intervallate di pochi giorni, non sempre giustificate dai sanitari di controllo, non sempre tempestivamente e regolarmente comunicate all’Ufficio, spesso non controllabili per assenza dal domicilio dichiarato all’Amministrazione.
Lo stesso ricorrente sembrava in parte ammettere alcune irregolarità nelle assenze dal servizio, quando, nella sue giustificazioni, chiedeva l’applicazione di una sanzione meno grave della destituzione per fatti di limitata rilevanza disciplinare (sul punto, si ribadiva che gli addebiti in esame avevano concorso, unitamente a tutti gli altri elementi valutati dall’Amministrazione, all’applicazione della sanzione espulsiva) e, quando, in sede di audizione innanzi al C.P.D. ammetteva di essere stato assente in numerose visite di controllo.
Quanto infine all’addebito relativo ad indagini in corso a carico del ricorrente presso la Procura della Repubblica di Roma, il Collegio conveniva, in astratto, con la tesi difensiva secondo la quale un’inchiesta penale ancora nella fase iniziale non può essere assunta a presupposto di attività disciplinare. Tuttavia, nel caso in esame, la comunicazione di reato era stata considerata quale fatto che concorreva a delineare una personalità sicuramente inquieta, poco incline all’osservanza dei canoni di riservatezza e serenità richiesti per l’esercizio delle funzioni di polizia (come si può dedurre dal tenore dell’istanza di ricusazione del funzionario istruttore 4 novembre 1993, nella quale il Sig…………. parla di attività d’istituto poste in essere autonomamente ed in modo disinvolto e di oscure persecuzioni nei suoi confronti da parte di pari grado o superiori; come si può anche dedurre dal tenore delle giustificazioni sul punto, nelle quali il ricorrente si limita ad invocare la presunzione di innocenza e l’obbligo di sospensione del procedimento disciplinare, senza fornire alcun chiarimento sui fatti e sulle ragioni della sua proclamata estraneità).
L’esistenza di indagini da parte dell’Autorità giudiziaria penale non aveva costituito la ragione unica o principale della destituzione, ma solo concorso al giudizio conclusivo di inidoneità ai servizi di polizia. Non interessava quindi accertare, a mezzo di ulteriori istruttorie, se il decreto di archiviazione depositato dalla difesa del Sig……….. il 7 dicembre 1995, in sede di esame della domanda di sospensiva, attenesse effettivamente all’informativa di reato valutata dagli Organi disciplinari o se invece la stessa si riferisse ad altre indagini (come veniva affermato nella memoria difensiva 13 gennaio 2003 dell’Avvocatura dello Stato, anche con riferimento agli atti depositati). L’undicesimo motivo rivolto avverso il decreto andava quindi respinto.
Con il punto n.12 il ricorrente prospettava l’illegittima retroattività del decreto al 13 gennaio 1994. Il motivo era infondato in quanto la destituzione coincide con la data di sospensione cautelare dal servizio, e quindi con il momento in cui il rapporto di lavoro del ricorrente si è interrotto, in applicazione del principio sancito dall’articolo 96 T.U. 10 gennaio 1957 n.3.
Il punto n.13 conteneva invece considerazioni riassuntive e di opportunità rivolte all’Organo chiamato a decidere in sede gerarchica, che il giudice amministrativo non era tenuto ad esaminare.
Le censure esposte al punto n.14 in ordine al rigetto dell’istanza di ricusazione del funzionario istruttore non contenevano specifiche ragioni di illegittimità ed erano quindi inammissibili in questa sede.
Lamenta infine il ricorrente l’irregolare composizione del Collegio di disciplina, del quale avevano fatte parte, in violazione del disposto dell’articolo 16 del DPR 1981 n.737, due componenti designati dall’Amministrazione che avevano già esaurito il loro mandato annuale. Per disattendere la censura era sufficiente richiamare il principio generale di proroga dell’attività degli organi essenziali dell’Amministrazione, quando, come è nel caso, la disciplina di legge non ne escludeva la possibilità di conferma (il che rendeva superfluo accertare, a mezzo di istruttoria, se la scadenza del termine annuale fosse intervenuta nel corso del procedimento a carico del ricorrente, come sembrava suggerire la lettura del verbale del Consiglio centrale di disciplina). La parte del ricorso diretta avverso il decreto del Capo della Polizia 24 maggio 1994 e degli atti del relativo procedimento doveva essere quindi respinta.
Si poteva pertanto passare all’esame dei motivi di ricorso rivolti avverso il procedimento di riesame (art. 25 del D.P.R. n.737 del 1981) che aveva condotto alla conferma della sanzione con l’impugnato decreto del 20 maggio 1995. Con un primo motivo il ricorrente segnalava l’irregolarità della notifica della data della seduta del Consiglio centrale di disciplina, effettuata nel domicilio della moglie separata, invece che nel domicilio eletto presso l’avvocato che aveva redatto il ricorso amministrativo. Per di più la notifica, oltre che irrituale, non avrebbe rispettato i termini a difesa. Le irregolarità denunciate risultavano superate dalla concessione di un congruo rinvio della seduta già fissata su richiesta del ricorrente, come si legge alla pagina 2 del verbale 2 marzo 1995 del Consiglio centrale (e ciò consentiva di non approfondire questioni quali la possibilità che il pubblico dipendente elegga domicilio speciale nei rapporti con l’Amministrazione ovvero cambi la propria residenza senza darne formale comunicazione all’Ufficio).
Con un secondo motivo il ricorrente deduceva l’incompetenza del Sottosegretario a sottoscrivere il decreto decisorio del reclamo, trattandosi di competenza del Ministro non delegabile e non comprendendo comunque la delega richiamata nel decreto la materia degli Organi centrali di disciplina. Il motivo era palesemente infondato, perché nessuna norma veniva invocata dal ricorrente a sostegno della tesi della non delegabilità della specifica funzione e perché gli atti di delega invocati nelle premesse del decreto impugnato concernevano “la trattazione degli affari di competenza del Dipartimento della Pubblica Sicurezza” presso il quale era incardinato anche il Consiglio centrale di disciplina. In ogni caso, oggetto principale del riesame era il decreto di destituzione di un appartenente alla polizia di stato, e quindi un atto relativo a personale, sicuramente rientrante nelle competenze del Sottosegretario.
I motivi dal terzo all’ottavo costituivano invece riproposizione delle censure già avanzate in sede di ricorso amministrativo, analiticamente esposte nelle premesse del presente ricorso giurisdizionale e già valutate e respinte da questo Collegio. Anche la seconda parte del ricorso doveva essere quindi respinta.
Appella l’originario ricorrente deducendo i seguenti motivi:
1. Violazione artt.6, 7 e 11 DPR 737 del 1981- Eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore nei presupposti, insufficienza e contraddittorietà di motivazione.
L’A.G. penale con sentenza 5 maggio 2004, VII Sez Penale del Tribunale di Roma ha assolto “perché il fatto non sussiste” il Sig……….. relativamente ai fatti sui quali in modo autonomo l’Autorità di Polizia aveva ritenuto di motivare il provvedimento di destituzione, indicando solo il titolo di reato per cui era stata presentata denunzia penale. Anticipando l’esito dei procedimenti penali per cui era indagato, l’Amministrazione valutava autonomamente i vari comportamenti dal punto di vista disciplinare, e, senza attendere gli accertamenti della Magistratura, infliggeva al Sig……….., per una considerazione globale dei fatti, la destituzione. L’Amministrazione si era falsamente convinta della colpevolezza del Sig……. non solo per le infrazioni ad esso contestate, ma anche per quei comportamenti che se accertati e valutati uno per uno, come vuole la citata normativa in materia, e non certo globalmente, non potevano costituire presupposto per la destituzione.
L’appellante lamenta che il Tar abbia “accettato” come la destituzione non fosse dovuta ad uno o più specifici comportamenti contestatigli singolarmente, “ma per un complesso di elementi negativi che hanno sorretto il giudizio finale di inidoneità all’ulteriore svolgimento delle delicate mansioni”. Quali siano questi elementi negativi che avrebbero determinato l’Amministrazione a denunciare penalmente il proprio dipendente il provvedimento impugnato non lo dice, ma poi l’Amministrazione, contraddicendosi, non ha atteso l’esito delle indagini penali considerando comprovati quei comportamenti per una valutazione globale, insieme con altri fatti meritevoli di sanzioni ben inferiori. Il Tar con motivazione carente si è limitato a dichiarare di non scorgere “palesi illogicità” o “eccessivo rigore”, omettendo qualsiasi sindacato sull’uso da parte della p.a. di una valutazione tanto arbitraria da porre a fondamento della destituzione un “mixtum” di fatti che dovevano-alcuni- essere accertati dalla magistratura penale, o erano-altri- suscettibili dell’applicazione di sanzioni solo inferiori. Non era stato sospeso fino alla definizione del procedimento penale il procedimento disciplinare e in ogni caso sussisteva eccesso di potere nel comportamento dell’Amministrazione che da un lato si rivolgeva al giudizio dell’AG penale e dall’altro proseguiva una procedura disciplinare sulla base di mere ipotesi, sospetti o presunzioni arbitrariamente estrapolate dalle denunzie penali, anticipando un giudizio di condanna che non vi è poi stato.
L’Amministrazione ha avanzato la denunzia penale nella prospettiva di giungere alla “destituzione di diritto” contemplata dall’art.7 del DPR n.737\81, ma in mancanza di accertamento di responsabilità penali del Sig…………, ha dovuto fondare il provvedimento solo sull’art.7 cit., che però presuppone una considerazione ed una contestazione delle singole infrazioni qualitativamente indicate. Secondo la giurisprudenza, ogni tipo di infrazione deve essere indicata nei suoi caratteri essenziali idonei a identificarla e a distinguerla da altre di tipo diverso e da altre che possono dar luogo all’applicazione di sanzioni più lievi.
Nella fattispecie, escluse le circostanze contestate anche in sede penale, per le quali è stato assolto, non restano che circostanze (inadempimento di obbligazioni pecuniarie, assenza ingiustificata, emissione di assegni a vuoto) espressamente e analiticamente indicate dal DPR 737\81 quale causa di applicazione di sanzioni disciplinari assai più lievi (pena pecuniaria ex art.4, ovvero la sospensione per reiterazione ex art.6).
Nella motivazione del provvedimento non si fa riferimento a specifici comportamenti del Sig………… censurabili, ma si richiama espressamente solo una generica “valutazione globale” ed “autonoma” dei comportamenti attribuiti che, una volta esclusi i fatti-reato, appare manifestamente contrario ai citati articoli e al contenuto analitico del DPR 737\81.
L’art.11 del DPR stesso prevedeva la sospensione del procedimento disciplinare sino alla definizione del procedimento penale con sentenza passata in giudicato, mentre qui veniva proseguito in base a presunzioni di colpevolezza, nonostante l’interessato fosse nell’impossibilità di difendersi sulle contestazioni di fatti oggetto di segreto istruttorio. Non poteva l’amministrazione estrapolare dalle denunzie penali riferimenti a comportamenti ipotizzati come colpevoli prima che la magistratura penale fosse giunta a conclusioni definitive.
2. Violazione e falsa applicazione degli artt.120 DPR n.3\1957, 19 e 31 DPR n737\1981 nonché dell’art.9 della legge 7.2.1990, n.19- Difetto assoluto di istruttoria.
L’instaurazione del procedimento disciplinare risale al 30.9.1993 e la formale contestazione degli addebiti al 28.10.1993, ma solo l’8 giugno 1994 il ricorrente veniva convocato presso la Questura di Roma per la notifica di una copia del decreto di destituzione. Perciò l’atto terminale del provvedimento disciplinare è giunto al di là dei termini previsti dalle norme indicate, termini perentori, ai sensi dell’art.9 della legge n.19\1990, secondo la giurisprudenza.
3. Violazione e falsa applicazione degli artt.12, 20 e 21 del DPR 25.10.1981, n.737- Nullità della notifica e della convocazione- eccesso di potere per errore nei presupposti, difetto di istruttoria- Carenza di motivazione ed omessa decisione su questioni pregiudiziali.
Il Consiglio di disciplina ha erroneamente notificato l’avviso di convocazione ex art.20 DPR 737\81 presso l’unico indirizzo, domicilio della moglie separata, dove il Sig…….. non si trovava avendo trasferito la propria residenza in Roma da …………………., ed eletto domicilio presso il legale delegato per il ricorso gerarchico. Neppure era stato rispettato il termine di 10 giorni previsto dall’art.20 stesso essendo stata consegnata alla moglie del Sig………….. una convocazione per il 21.2.1995. Il Consiglio di disciplina non ha dato risposta all’istanza presentata dal ricorrente al Presidente per il mancato adempimento del principio del contraddittorio garantito dagli artt.12 e 20 del DPR, per la mancata concessione di termini a difesa e la mancata pronuncia sulle questioni pregiudiziali sollevate. Il procedimento doveva altresì essere revocato o annullato per omessa notifica all’interessato della comunicazione istruttoria relativa al’audizione di numerosi testimoni come richiesto dal Sig………….. e concessa dall’istruttore, ma non notificata. Era nulla o inefficace la deliberazione del Consiglio provinciale di disciplina del 7.5.1994, per non essere mai stata notificata all’interessato, delibera che costituiva il presupposto del decreto che la richiama nella motivazione, entrando così a far parte del decreto stesso. Questo contiene invece una motivazione generica e insufficiente, soddisfacendo all’obbligo di motivazione proprio perché rinvia alla motivazione del Consiglio di disciplina, della cui deliberazione manca però la riproduzione e la contestuale notifica all’interessato. Si sono così violati i principi della difesa, del contraddittorio e dell’obbligo di motivazione previsti dall’art.70 della lgge 121\1981, e dagli artt.13, 20, 21 DPR 737\81.
Né si può superare la censura considerando la delibera del Consiglio come atto interno del procedimento disciplinare, derivandone altrimenti la conseguenza che il decreto finale, essendo l’unico atto che verrebbe portato a conoscenza dell’interessato, dovrebbe essere ancora più esaurientemente motivato con i contenuti propri di un provvedimento amministrativo compiuto e autonomo, senza generici rinvii a motivazioni di altri atti non conosciuti o conoscibili dall’interessato. Da ciò la carenza assoluta di motivazione del provvedimento impugnato, nonché della sentenza del Tar che ha omesso di considerare le specifiche censure in questione.
Si è costituita l’Amministrazione deducendo l’infondatezza dell’appello.
DIRITTO
L’appello va respinto.
Non giova infatti al ricorrente allegare nella presente sede la intervenuta assoluzione in sede penale per parte dei fatti oggetto di contestazione in sede disciplinare.
L’adottata destituzione infatti è, solo in parte, basata sulla contestazione di mancanze connesse a fatti oggetto anche di denunzie penali che, al tempo dell’adozione degli atti disciplinari, non avevano ancora condotto alla formalizzazione delle accuse in vista dello svolgimento del processo penale, onde, non essendo stato, appunto, al tempo, disposto il rinvio a giudizio del ricorrente, non vi era luogo per la sospensione del medesimo procedimento disciplinare, in attesa della definizione del processo penale, ai sensi dell’art.11 del DPR n.737 del 1981, profilo, peraltro, puntualmente rilevato nella motivazione dei provvedimenti impugnati.
Va comunque considerato che le contestazioni relative a fatti (anche) penalmente rilevanti non si esaurivano con quelle relative ai fatti oggetto dei capi di imputazione per cui si allega in questa sede l’intervenuto proscioglimento in sede penale “perché il fatto non sussiste”. Quello che più conta, tuttavia, è che la motivazione della destituzione, quale risulta dalla deliberazione del Consiglio provinciale di disciplina del 7 maggio 1994, denota che i fatti del tipo qui considerato, e sulla cui pretesa irrilevanza è incentrato il primo motivo di appello, non furono considerati in termini di accertamento di responsabilità penale.
E’ vero piuttosto che, in relazione alle ammissioni del ricorrente in sede di audizione disciplinare (si veda punto c) della delibera 7 maggio 1994), accuratamente rilevate dalla motivazione adottata dalla Commissione di disciplina, detti fatti furono considerati, nella misura in cui ritenuti ammessi o comunque comprovati, quali elementi rilevanti sotto il profilo esclusivo della responsabilità disciplinare del ricorrente stesso; vennero cioè considerati quali condotte indicative non della commissione di reati, ma della violazione dei doveri propri dell’appartenente alla Polizia, comprovanti, cioè, rapporti commerciali, frequentazioni, e in generale atteggiamenti, che rivelavano “completa mancanza del senso del dovere, grave negligenza nonché grande spregiudicatezza in numerose attività, poste in essere dallo stesso, che nulla hanno a che fare con il suo “status” di poliziotto, ponendosi in grave contrasto con i doveri assunti con il giuramento”.
Non si rinviene perciò l’irrilevanza “tout court” dei fatti stessi che l’appellante fa derivare dall’intervenuta assoluzione per taluni di questi fatti, perché gli elementi di fatto avuti presenti dalla Commissione rilevavano sul piano specificamente disciplinare, indipendentemente dall’accertamento di eventuali responsabilità penali, e, inoltre, fornivano un quadro d’insieme, unitamente agli altri rilevanti fatti contestati in sede disciplinare (pignoramenti per vari debiti ulteriori a quelli già oggetto di precedenti procedimenti disciplinari, assenze per malattia non giustificate e assenze altrettanto ingiustificate dal domicilio in occasione delle visite di controllo dell’Amministrazione), che ben poteva essere apprezzato nella sua interezza, onde pervenire alle conclusioni suffragate da un’ampia e accurata motivazione da parte dell’Amministrazione.
Ne risulta così smentito l’ulteriore profilo di censura che sostiene che le contestazioni estranee ai fatti penalmente rilevanti avrebbero dovuto necessariamente essere considerate di per sé, (non potendo appunto valutarsi in sede disciplinare i fatti per cui era stata pronunciata assoluzione), e che, comunque, tali ulteriori contestazioni non erano di per sé idonee a sorreggere la disposta destituzione. Né l’una né l’altra allegazione risultano infatti sostenibili alla luce delle considerazioni che precedono.
2. Coi motivi secondo e terzo dell’appello vengono sostanzialmente reiterate censure già dedotte in primo grado e disattese dalla sentenza appellata.
In ordine al secondo motivo va pertanto ribadito che non sussiste la genericamente lamentata violazione di termini della procedura disciplinare. Quanto alla segnalata conclusione dell’indagine istruttoria oltre i 45 giorni indicati dall’articolo 19, quinto comma, del D.P.R. 1981 n.737, gli atti acquisiti dimostravano che il funzionario istruttore, incaricato con nota 19 ottobre 1993 del Questore di Firenze (incarico rinnovato con nota 13 dicembre 1993, per ampliare le contestazioni ai nuovi fatti nel frattempo intervenuti) ottenne, in data 22 gennaio 1994, proroga di 15 giorni per la conclusione delle indagini. La relazione di detto funzionario risulta depositata l’11 febbraio 1994, e pertanto nei termini rispetto alla data iniziale del secondo incarico. Non occorre quindi, per respingere la censura, approfondire se il termine in questione abbia natura perentoria e se lo stesso debba intendersi prorogato di un periodo pari ai tempi dell’incidente determinato dall’istanza di ricusazione proposta dal Sig……………..
La seconda censura, genericamente avanzata dal ricorrente, di violazione dell’articolo 120 del T.U. 1957 n.3, non trova invece riscontro negli atti acquisiti, dai quali non risulta che il procedimento disciplinare abbia subito delle stasi superiori ai 90 giorni (né la parte ha dedotto alcunchè al riguardo, dopo il deposito della documentazione nel fascicolo di causa), fermo restando che tra la relazione istruttoria dell’11 febbraio 1994 e l’inizio dei lavori della Commissione provinciale di disciplina, in data 3 maggio 1995, il detto periodo di tempo non risulta appunto trascorso.
Inconferente è il richiamo all’art.9 della legge n.19\1990, non applicabile al caso di specie dove non era stata disposta la sospensione del procedimento disciplinare in relazione alla pendenza, per gli stessi fatti, di procedimenti penali, comunque, come s’è visto, al tempo non instaurati.
3. Quanto alle censure ribadite con il terzo motivo di appello, le stesse sono inammissibili, trattandosi della mera riproposizione, confusa e cumulativa, di eterogenee censure già respinte dal giudice di prime cure, rispetto alla cui decisione ci si limita a sostenere la carenza assoluta di motivazione e l’omessa considerazione delle censure stesse, laddove, per contro, il medesimo ha puntualmente esaminato tutti i punti sollevati.
Anzi, il contenuto della decisione su tali molteplici punti risulta del tutto ignorato dall’appellante, che finisce per riproporre le censure già respinte senza alcuna dovuta critica alla decisione di primo grado a parte la pretestuosa e generica deduzione di omesso esame.
Come già affermato da questo Consiglio (tra le tante, VI 22 gennaio 2004, n.163, VI 10 luglio 2002, n.3859), nell’attuale sistema di giustizia amministrativa, il giudizio di primo grado non è un passaggio obbligato che il soggetto è costretto suo malgrado a percorrere pur di giungere dinnanzi al giudice di appello e ottenere da questi la decisione finale sulla fondatezza della pretesa, ma una fase essenziale e primaria del processo amministrativo nel corso della quale il giudice adito confronta le opposte tesi e dichiara quale va ritenuta fondata. Ne deriva che la parte soccombente, quando adisce il giudice d’appello, non può limitarsi a riproporre i motivi di doglianza già dedotti e disattesi dal primo giudice, ma deve anche indicare le ragioni per le quali le conclusioni alle quali quest’ultimo è pervenuto non possono essere condivise.
I motivi in questione non contengono alcuna sostanziale critica o confutazione di quanto ritenuto in sentenza, e, come già rilevato, sono pedissequamente riproduttivi di quelli svolti col ricorso di primo grado, sicchè devono ritenersi inammissibili.
In conclusione, l’appello in esame va integralmente respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe, confermando per l’effetto la sentenza impugnata .
Condanna l’appellante alla rifusione delle le spese del presente grado di giudizio liquidate in Euro 3000 di cui 2700 per diritti e onorari, oltre a oneri di legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 28.11.2006 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Luciano Barra Caracciolo Consigliere Est.
Lanfranco Balucani Consigliere
Domenico Cafini Consigliere
Aldo Scola Consigliere
Presidente
f.to Claudio Varrone
Consigliere Segretario
f.to Luciano Barra Caracciolo f.to Annamaria Ricci
