Con la decisione n. 02771/2025 dell’11 novembre 2025, il Consiglio di stato ha rinviato all’Adunanza plenaria la questione di diritto relativa al “se il giudice amministrativo, una volta ravvisato il difetto di motivazione del parere di congruità espresso dall’Avvocatura dello Stato sul diritto al rimborso delle spese legali previsto dall’art. 18 d.l. n. 67/1997 convertito in legge n. 135/1997, possa determinare l’ammontare spettante al dipendente a titolo di rimborso oppure si debba limitare all’annullamento del parere per vizio di motivazione, irragionevolezza o incongruità, con conseguente obbligo dell’organo consultivo di riadozione del medesimo”. Al riguardo, ricordiamo che il già menzionato art. 18 d.l. n. 67/1997 sancisce che “Le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali e conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la loro responsabilità, sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato. Le amministrazioni interessate, sentita l’Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità”.
Oggetto del giudizio per il quale è stata disposta la rimessione è un provvedimento Ministero della difesa e l’allegato parere di congruità dell’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari recanti il parziale accoglimento dell’istanza di rimborso delle spese legali sostenute da un Carabiniere nell’ambito di un procedimento penale definito con sentenza di assoluzione perché “il fatto non sussiste”. La richiesta di rimborso delle spese legali veniva accolta nei limiti di congruità indicati dall’Avvocatura distrettuale dello Stato competente, ma detta determinazione veniva riformata dal TAR che stabiliva una diversa e più favorevole misura del rimborso delle spese legali.
La questione giungeva, infine, alla cognizione del Consiglio di Stato a seguito dell’iniziativa del Ministero della difesa che impugnava il solo capo della sentenza con cui il giudice aveva determinato l’importo da liquidare a titolo di rimborso, lamentando la “Violazione degli art. 13 del R.D. n. 1611/1933; art. 18 D.L. n. 1611/1933 e art. 34, co. II c.p.a., laddove il giudice amministrativo si è sostituito alla Difesa erariale nella determinazione del quantum del rimborso, così esercitando una funzione tecnico discrezionale riservata ad altro organo della P.A.”
La questione giuridica verte, dunque, sull’ampiezza del sindacato del giudice in merito al parere di congruità reso dall’Avvocatura dello Stato con riguardo alle spese legali di cui il dipendente statale chiede il rimborso ai sensi della già menzionata normativa di riferimento.
La questione è stata oggetto di divergenti soluzioni interpretative da parte del giudice amministrativo, adito in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i) c.p.a., e del giudice ordinario, adito in funzione di giudice del lavoro ai sensi dell’art. 63, comma 1, d.lgs 165/2001. In tal senso la Sezione rimettente ha ritenuto che il consolidato orientamento del Consiglio di Stato debba essere rivalutato attraverso un chiarimento interpretativo dell’Adunanza Plenaria dello stesso Consiglio di Stato, ai sensi dell’art. 99, comma 1, c.p.a.
In particolare, la sezione rimettente reputa che l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato in ordine all’insindacabilità nel merito del parere di congruità debba essere rimeditato alla luce dei principi elaborati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione che in netta divergenza di impostazione rispetto alla giurisprudenza amministrativa, hanno affermato la potestà del giudice del lavoro di procedere alla diretta determinazione del quantum dovuto in caso di accertata non congruità di quello riconosciuto dall’Avvocatura, sia in primo grado che in grado di appello (cfr. Tribunale di Frosinone sez. lavoro n. 549 del 4 maggio 2023; Tribunale di La Spezia, sez. lavoro, n. 35 del 27 febbraio 2024; Corte di Appello di Palermo, sez. lavoro, n. 219 del 19 aprile 2025, Corte di appello di Roma, sez. lavoro, n. 2226 del 11 giugno 2024), attesa la natura di diritto soggettivo della posizione del dipendente e la stretta inerenza della medesima al rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione. Ci riserviamo di ritornare sull’argomento quando saranno rese note le determinazioni dell’Adunanza plenaria.
