Si riporta il testo della lettera inviata al Ministro della Difesa, On. Crosetto, al Ministro dell’Interno, Pref. Piantedosi, e al Capo della Polizia, Pre. Pisani, in data 20 luglio 2026:
“Illustrissimi,
consentiteci in apertura di questa nostra riflessione di ricordare come l’esigenza di rendere maggiormente rispondente ai principi costituzionali il sistema della rappresentanza sindacale dei lavoratori delle amministrazioni ad ordinamento militare fosse stata da noi sostenuta con convinzione in tempi risalenti.
Un percorso accidentato e sofferto, rimasto a lungo quiescente dopo la recisa posizione contraria all’invocata apertura adottata dalla Corte Costituzionale con la sentenza 449/1999, che stabilì come “le esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività che distinguono le Forze armate dalle altre strutture statali” ostassero all’ estensione dei diritti sindacali già riconosciuti al personale della Polizia di Stato.
Si è così perpetuato un limbo che ha resistito fino all’entrata in vigore della legge 46 del 2022, una novella che, pur tradendo una impostazione conservatrice sintomo della non spontanea resipiscenza del Parlamento, ha permesso la costituzione delle Associazioni Professionali a Carattere Sindacali tra Militari (APCSM), dando una prima – ancorché incompleta – risposta alle istanze di centinaia di migliaia di operatori che anelavano a svincolarsi dall’angusto giogo costituito da un assetto di rappresentanza, quello dei Cocer, dimostratosi non adeguato a recepire e tutelare gli interessi dei lavoratori a status militare.
Un’evoluzione democratica che, ne eravamo certi, liberatasi dall’ingombrante zavorra del precedente sistema, avrebbe contribuito ad instradare il dibattito sui temi della sicurezza verso orizzonti argomentativi scevri da opachi condizionamenti.
La lettera inviata il 6 luglio scorso dalla più rappresentativa APCSM, il SIM Carabinieri, ad alcuni degli odierni autorevoli destinatari, recante il medesimo oggetto della presente, è un eloquente indicatore di come il processo che avevamo auspicato sia sorprendentemente andato ben oltre le nostre più ottimistiche aspettative.
Leggere nella premessa dell’elaborato che siamo a commentare che “La legge n. 121 del 1981 ha segnato una svolta storica: ha ridisegnato l’Amministrazione della pubblica sicurezza, ha istituito la Polizia di Stato, ha disciplinato il coordinamento delle Forze di polizia e ha consolidato il principio fondamentale della direzione civile della sicurezza pubblica. Si tratta di un patrimonio ordinamentale che nessuno intende indebolire”, considerata la provenienza di tale affermazione, segna un cambio di passo che non è esagerato definire rivoluzionario.
Un coraggioso, e decisamente inatteso, slancio riformista che fa da premessa alla richiesta di convocare un tavolo tecnico interistituzionale che, nell’intento dei proponenti, dovrebbe avere quale presupposto la constatazione che “La legge n. 121 del 1981 fu una riforma coraggiosa perché seppe modificare un assetto che appariva consolidato. Sarebbe pertanto paradossale considerare quella stessa legge come un modello immutabile, sottratto a ogni possibile aggiornamento. Aggiornare la legge n. 121 non significa rinnegarla: significa, piuttosto, onorarne lo spirito riformatore. Significa riconoscere che ogni grande riforma è figlia del proprio tempo e che il modo migliore per preservarne i principi non è lasciarla immutata, ma adeguarla all’esperienza maturata, alle nuove esigenze operative e alla crescente complessità della sicurezza pubblica”.
Difficile non condividere e non sottoscrivere una così pregevole attestazione di merito all’impianto normativo che ha assicurato una equilibrata transizione verso un modello civile di pubblica sicurezza, e che ha saputo garantire il pieno esercizio dei diritti democratici e la sicurezza dei cittadini nonostante nei quasi 50 anni dal varo di quella straordinaria riforma non siano mancate tensioni sociali e congiunture particolarmente critiche nel corso delle quali il virtuoso modello disegnato dal Legislatore della L. 121 ha dimostrato di aver munito l’organismo repubblicano degli anticorpi per poter scongiurare derive potenzialmente in grado di corroderne la stabilità.
In definitiva anche dal versante che pure nel recente passato non ha mai fatto segreto delle proprie perplessità sulla definizione degli assetti stabiliti dalla L. 121, proviene oggi un incondizionato apprezzamento per l’assegnazione delle funzioni di presidio della pubblica sicurezza ad un’autorità civile, nonché la centralità della figura del Questore quale autorità tecnica deputata alla gestione dell’ordine e della sicurezza pubblica a livello provinciale.
Vero è che il SIM CC si abbandona anche a rievocare uno schema di ristrutturazione della governance che ricalca quello del Segretariato Generale della P.S., ipotesi non inedita e che per quanto ci riguarda non può essere in alcun modo riesumato dagli archivi storici in cui quel progetto è stato opportunamente relegato.
Ma crediamo non vada persa l’occasione per valorizzare l’enfasi, quella dedicata dal SIM CC al modello civile di sicurezza pubblica, che sottende l’emersione di un pensiero e di una sensibilità tutt’altro che ostili all’idea di poter andare nella direzione di mutuare il diverso status, quello civile, che il personale appartenente all’Amministrazione tutrice della pubblica sicurezza riveste proprio quale effetto dell’illuminata azione riformatrice incarnata nella legge 121.
Una prospettiva, quella della smilitarizzazione, che traluce nemmeno troppo timidamente in filigrana alla nota in narrativa, prefigurando un orizzonte al quale in effetti guarda la più parte della base degli operatori dell’Arma dei Carabinieri. E che a ben vedere andrebbe a dipanare l’irrisolta, rumorosa aporia insita nella contraddittoria ed innaturale previsione di impiegare nella realizzazione degli obiettivi e delle strategie definiti dalle Autorità Civili nazionali e locali anche personale militare.
Lo diciamo con chiarezza e a scanso di equivoche, se non malevole, letture che prevediamo non si faranno attendere. Non abbiamo alcun interesse a ridimensionare la gloriosa storia e le funzioni assegnate all’Arma dei Carabinieri, non essendo assolutamente in discussione le attuali attribuzioni e la presenza sullo scacchiere della sicurezza pubblica di un’Amministrazione che ha peculiarità operative alle quali sarebbe implausibile rinunciare.
Ma non possiamo non prendere atto che una democrazia avanzata quale quella in cui abbiamo la fortuna di vivere, specialmente in un contesto geopolitico in cui l’allargamento degli scenari bellici che interessano direttamente il nostro continente è tutto tranne che un’opzione remota, ha bisogno di tracciare coordinate chiare per tenere ben separate competenze e responsabilità in materia di ordine pubblico interno e di difesa dall’aggressione di nemici esterni.
Né si può sottacere come, in tal senso, ancora una volta rafforza la nostra valutazione circa una volontà di mutare lo status militare in quello civile proprio il contenuto della nota del SIM CC allorquando, cercando di argomentare su la non dogmaticità di una possibile mutazione della Legge 121/81ovvero sulle antinomie normative che si sarebbero create per effetto di nuove norme, ribadisce con convinzione la centralità dell’Autorità civile di pubblica sicurezza.
Va ricordato che la legge n. 121 del 1981 è una delle leggi di riforma più longeve dell’ordinamento repubblicano. La sua longevità non è il segno di un immobilismo da scuotere, come ha cercato di lasciar intendere la nota del SIM Carabinieri, bensì la prova della sua attualità e tenuta costituzionale. Essa ha realizzato un equilibrio – autorità politica nazionale (il Ministro dell’Interno, art. 1), autorità di governo sul territorio (il Prefetto, art. 13), autorità tecnica provinciale (il Questore, art. 14), coordinamento unitario esercitato attraverso il Dipartimento della Pubblica Sicurezza (artt. 4, 5 e 6) – che ha attraversato indenne stagioni drammatiche della vita nazionale, dal terrorismo alla criminalità organizzata, sino alle sfide contemporanee.
Il cuore della riforma, infatti non fu una mera riorganizzazione amministrativa: fu la smilitarizzazione della funzione di polizia prima e del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza poi che portò alla nascita della Polizia di Stato quale amministrazione civile, sindacalizzata, trasparente e pienamente responsabile secondo i canoni dell’art. 97 della Costituzione. La direzione civile della sicurezza pubblica, che la stessa nota del SIM definisce un patrimonio ordinamentale da non indebolire, non è un principio astratto: fu una scelta precisa e ponderata del legislatore, tra le tante opzioni che pure furono valutate, ed è garantita, in concreto, dal fatto che la funzione tecnica di direzione e coordinamento è incardinata in un’amministrazione a ordinamento civile. Recidere questo nesso significherebbe svuotare il principio conservandone soltanto l’involucro verbale. E questo è il motivo per il quale le antinomie che vengono indicate nella nota sono insussistenti.
La nota del SIM Carabinieri, infatti fonda la propria richiesta su una pretesa antinomia tra l’art. 162 del d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare, che ha trasfuso l’art. 2, comma 2, del d.lgs. 5 ottobre 2000, n. 297) e gli artt. 4 e 6 della legge n. 121 del 1981, risolvendola – in forza del criterio cronologico – a favore della norma successiva. La costruzione prospettata non regge ad un esame sistematico, per ben tre ordini di ragioni.
In primo luogo, l’abrogazione tacita presuppone un’incompatibilità che nella specie non sussiste. La dipendenza funzionale del Comandante Generale dell’Arma dal Ministro dell’Interno, per i compiti di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, si colloca sulla medesima catena di imputazione del coordinamento dipartimentale: il Ministro, autorità nazionale di pubblica sicurezza, espleta i propri compiti avvalendosi dell’Amministrazione della pubblica sicurezza (art. 1, ultimo comma, l. 121/1981), della quale il Dipartimento è l’articolazione servente e il Capo della Polizia – Direttore Generale della P.S. ne è il vertice tecnico (artt. 4 e 5). Gli atti di coordinamento promananti dal Dipartimento non sono espressione di un potere autonomo e concorrente rispetto a quello ministeriale. Ne costituiscono l’esercizio tecnico ex lege. Non vi è, dunque, alcuna incompetenza relativa da sanare, perché non vi sono due autorità in conflitto, ma un’unica attribuzione ministeriale organizzata dalla legge.
In secondo luogo, opera il criterio di specialità: la legge n. 121 è la disciplina organica e speciale del coordinamento delle Forze di polizia, e il suo art. 16 aveva già espressamente contemplato la specificità dell’Arma quale forza armata in servizio permanente di pubblica sicurezza, con la clausola «fermi restando i rispettivi ordinamenti e dipendenze». La coesistenza tra ordinamento militare dell’Arma e coordinamento unitario del sistema è un dato originario e voluto della riforma, non una sopravvenienza da armonizzare.
In terzo luogo – ed è circostanza che la nota del SIM omette integralmente – ove si volesse applicare con rigore il criterio cronologico, occorrerebbe rilevare che il d.lgs. 19 agosto 2016, n. 177, recante la razionalizzazione delle funzioni di polizia, è posteriore al Codice dell’ordinamento militare. Segnatamente, gli artt. 2, comma 1, e 3, comma 1, del citato decreto rimettono a decreti del Ministro dell’interno, adottati ai sensi dell’art. 1 della legge n. 121 del 1981 e ferme restando espressamente le disposizioni della medesima legge, la disciplina dei comparti di specialità e della dislocazione territoriale di tutte le Forze di polizia, Arma dei Carabinieri inclusa. Il legislatore del 2016 volutamente e coerentemente presuppone e rafforza, così, la vigenza integrale dell’architettura di coordinamento della legge n. 121, nel cui ambito il Dipartimento della Pubblica Sicurezza opera quale articolazione tecnica dell’autorità ministeriale. La lex posterior invocata, anche volendo accettare la possibilità di una sua applicazione, è stata, a sua volta, superata da una lex posterior di segno opposto: l’argomento cronologico, portato alle sue coerenti conseguenze, si ritorce contro la tesi che pretende di fondare.
Parimenti va valutata, e quindi considerata inapplicabile con lo status militare, la richiesta di una Autorità tecnica “terza”. La proposta di separare la funzione di Autorità tecnica provinciale dal vertice della Polizia di Stato muove da un equivoco concettuale che la stessa nota del SIM, contraddittoriamente, riconosce e smentisce. Il Questore non coordina le altre Forze di polizia in quanto Capo provinciale della Polizia di Stato, ma in quanto Autorità di pubblica sicurezza prevista dall’ordinamento. La terzietà della funzione è già assicurata dalla sua natura pubblica e dalla catena di responsabilità politica e amministrativa in cui essa si inscrive. Giacché ciò che la garantisce in concreto è, ancora una volta, lo status civile dell’amministrazione di appartenenza.
Sul piano amministrativo, l’art. 14, comma 2, della legge n. 121 attribuisce al Questore direzione, responsabilità e coordinamento tecnico-operativo. Un’Autorità «terza», priva di una forza propria da amministrare, eserciterebbe un comando scisso dalla responsabilità gestionale, in violazione del principio per cui chi dirige risponde. Un organismo interforze aperto a ufficiali a status militare – soggetti alla gerarchia militare, al codice penale militare di pace e a un regime di rappresentanza limitato dalla legge 28 aprile 2022, n. 46 – collocherebbe personale militare al vertice della direzione tecnico-operativa dell’ordine pubblico. Sarebbe la reintroduzione, per via organizzativa, di ciò che il Parlamento del 1981 volle espressamente escludere, dopo aver esaminato e consapevolmente scartato le ipotesi alternative emerse nel dibattito parlamentare. Non un coordinamento più neutrale, dunque, ma un’ibridazione civile-militare della funzione di pubblica sicurezza: l’esatto contrario dello spirito della riforma che si dichiara di voler onorare.
Ecco perché, anche dalla disamina sinora rappresentata, siamo convinti che forse la nota del SIM CC in realtà sia foriera di una richiesta di cambio di status. Giacché l’unica vera modifica che si potrebbe apportare alla Legge 121/81, quale completamento della stessa nello spirito che il legislatore ha voluto consacrare con la sua emanazione, è la smilitarizzazione di tutti di tutti i soggetti che concorrono a realizzare il delicato e complesso sistema della sicurezza pubblica sotto la direzione dell’Autorità civile.
L’asimmetria tra le Forze di polizia a competenza generale, lamentata nella nota, esiste ed è costitutiva: il legislatore del 1981 affidò la direzione tecnica alla Polizia di Stato proprio perché la smilitarizzò, la sindacalizzò e la rese trasparente e responsabile secondo i canoni di un’amministrazione civile. Quella asimmetria può essere sanata in due soli modi: abbassando il sistema verso un modello ibrido civile-militare, come di fatto produrrebbe la proposta del SIM CC, ovvero elevando allo standard civile chi ancora non vi appartiene. Se davvero si vuole onorare lo spirito riformatore della legge n. 121, la strada è la seconda. Il completamento della riforma non può che passare per la smilitarizzazione dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza. A maggior ragione se sono gli stessi appartenenti ad invocarla
La smilitarizzazione scioglierebbe alla radice la stessa antinomia che il SIM denuncia: la doppia dipendenza – dalla Difesa per i compiti militari, dall’Interno per quelli di pubblica sicurezza – che genera l’ambiguità dell’art. 162 del Codice dell’ordinamento militare che è un prodotto dello status militare, non della legge n. 121. Verrebbero meno la duplice catena di comando e la giurisdizione penale militare per personale che svolge quotidianamente funzioni di polizia civile tra i cittadini.
Ne deriverebbero, ulteriormente, l’unificazione sostanziale del comparto sicurezza sotto un’unica dipendenza dal Ministero dell’Interno, la piena omogeneità dei regimi giuridici, disciplinari e di tutela del personale, e la parità effettiva – non meramente proclamata – tra le Forze a competenza generale. Restano ovviamente da governare, in un disegno di riforma serio, i profili propriamente militari oggi assolti dall’Arma (polizia militare, partecipazione alle missioni internazionali), che ben potrebbero essere ricondotti a una componente specializzata delle Forze armate, secondo modelli già sperimentati in Europa.
La comparazione europea, che la nota del SIM evita accuratamente, conferma che l’evoluzione degli ordinamenti democratici procede in direzione opposta a quella auspicata dal sindacato militare. La Grecia, con la legge n. 1481 del 1984, ha soppresso la Gendarmeria nazionale facendola confluire, insieme alle polizie municipali, in un unico corpo di polizia nazionale. Il Belgio ha smilitarizzato la Gendarmerie/Rijkswacht con effetto dal 1° gennaio 1992. La successiva riforma del 1998 ne ha disposto la definitiva confluenza nel servizio di polizia integrato: la Polizia federale è divenuta operativa nel 2001, mentre il livello delle polizie locali è stato completato nel 2002. Entrambi i livelli sono privi di status militare. L’Austria ha soppresso la Bundesgendarmerie con effetto dal 1° luglio 2005, facendola confluire, insieme agli altri corpi esecutivi, nella Bundespolizei, corpo di polizia armato e uniformato, non militare, dipendente dal Ministero federale dell’interno. Il Lussemburgo, con la legge del 31 maggio 1999, ha unificato Gendarmerie e Police nella Police grand-ducale, entrata in funzione il 1° gennaio 2000 quale unico corpo nazionale di polizia non militare. La stessa Francia, patria del modello gendarmerico, con la legge 3 agosto 2009, n. 2009- 971 ha trasferito la Gendarmerie Nationale alle dipendenze del Ministero dell’Interno, riconoscendo che la funzione di polizia esige un’unica direzione civile, pur avendo sinora conservato lo status militare del personale.
Negli ordinamenti britannico, tedesco, irlandese e scandinavo la funzione ordinaria di polizia a competenza generale è oggi affidata a corpi civili, sebbene alcuni di tali Paesi abbiano storicamente conosciuto corpi di gendarmeria, o di polizia coloniale, organizzati secondo modelli militari o paramilitari. In diversi Paesi dell’Europa occidentale sopravvivono forze di polizia a status militare, tra cui la Gendarmerie nationale francese, la Guardia Civil spagnola, la Guarda Nacional Republicana portoghese e la Koninklijke Marechaussee olandese. I relativi modelli ordinamentali non sono però uniformi: alcune forze dipendono prevalentemente dal Ministero dell’interno, altre presentano dipendenze duali tra interno e difesa, altre ancora appartengono organicamente alle Forze armate pur operando funzionalmente alle dipendenze di autorità civili. In tali ordinamenti esistono inoltre organismi tecnici permanenti di coordinamento interforze, come il Gabinete Coordenador de Segurança portoghese e il CITCO spagnolo. L’Italia presenta, nondimeno, una configurazione sostanzialmente unica nell’Unione europea, poiché accanto alla Polizia di Stato, forza civile a competenza generale, operano due distinti corpi nazionali a ordinamento militare: l’Arma dei Carabinieri, forza di polizia a competenza generale, e la Guardia di finanza, forza specializzata di polizia economico-finanziaria concorrente nella tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. La razionalizzazione di tale assetto, non la sua ulteriore complicazione, è l’autentica questione ordinamentale aperta.
Siamo quindi anche noi convinti, come il SIM CC, che serva allestire un tavolo tecnico interistituzionale per l’aggiornamento dell’assetto ordinamentale della sicurezza pubblica, indifferibile essendo la necessità di sottoporre a verifica la compatibilità degli attuali impianti ordinamentali delle forze di polizia a competenza generale ad ordinamento militare, in primis quello dell’Arma che per funzioni e capillarità della presenza sul territorio è l’Amministrazione che maggiormente contribuisce al mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica dando esecuzione alle direttive delle rispettive Autorità Civili, così finalmente portando a compimento la visione teleologica immaginata dalla volontà riformatrice custodita nella legge 121.
Certi dell’attenzione che le SS.LL. vorranno riservare alle presenti osservazioni, si resta a disposizione per ogni contributo tecnico e documentale utile.
Con sensi di rinnovata ed elevata stima, cordialissimi saluti.”
